最高国务会议与五四宪法的二元政体结构――记公法论坛第47期
发布者:系统管理员  发布日期:2015-05-26 点击次数:1988

    5月22号晚上在5号楼会议室,我们有幸邀请到了清华大学法学博士、北京航空航天大学法学院副教授翟志勇老师,为大家带来了一场别开生面的公法论坛讲座——最高国务会议与五四宪法的二元政体结构。讲座由林淡秋博士主持,余军教授做精彩点评,法学院众多学子积极参与并进行了热烈互动。
    翟老师首先对该讲座的选题做了简单介绍。讲座内容依据刊登在《政法论坛》2015年第1期的相关文章而形成,主要围绕曾存于历史二十年之久的最高国务会议制度展开。具体分为四个问题:


    一、1954年宪法文本中的最高国务会议
    针对1954年宪法第43条,翟老师指出,宪法文本对最高国务会议的召开时间、会议内容、参会人员的规定均未明确,具有很大的不确定性。最后形成的意见不仅不具有拘束力,而且对提交“有关部门”后,这些“有关部门”的权限也未作说明。这些均是后文所论述问题形成的关键因素,即,最高国务会议的设置与国家主席作为事实上的国家元首却未在1954年宪法文本中体现之矛盾的化解息息相关。
    二、宪法实践中的最高国务会议
    翟老师在对1954年宪法文本进行简单分析后,进一步站在历史的角度向我们展现了宪法实践中的最高国务会议。首先最高国务会议的召开时间不确定,常常是晚上临时通知召开,并且召开的频率在毛泽东、刘少奇分别担任国家主席期间,也有明显不同;从与会者来看,涵盖了党内高官、国务院系统、人大系统、政协系统、无党派和社会知名人士,如此政治精英汇聚,使得“最高”二字别有一番意味;内容上,前后共召开的21次最高国务会议中,有5次是关于国防外交,6次关于经济领域的社会主义改造,3次涉及类似“三反”、“五反”的政治运动,10次有关思想意识形态问题;最后,最高国务会议一般在“两会”前召开,用以讨论后者的议程、国家领导候选人等问题。


    三、对最高国务会议的分析
    接下来,翟老师对最高国务会议作了历史场景还原和理论探讨,这也是讲座最为精彩的部分。他提到,《共同纲领》确定的国家体制极为特殊,确立了“大政府”的模式。中央人民政府议行合一、军政合一,下设政务院、警察署、中央军委、最高法院等机构。中央人民政府委员会主席“主持委员会会议并领导委员会”,而实际上该委员会两个月开一次会的做法使得政务院通常是向委员会主席——而不是规定中的委员会——报告工作。在1954年宪法中,这一体制并未沿用,而是确立了相对分权的人大制度。在新的制度中,国家主席“降格”为权力的分支,国家主席对新中国的内政外交影响力大大减弱,甚至没有宪法上的任何实权。结合当时制宪者的参与人、决策人情况,这种情况不禁使人感到不解。那这种不解在最高国务会议制度的设计中得到了解答——国家主席的超越宪法的权力恰恰是集中于最高国务会议。最高国务会议议而不决的制度使得各个权力机关之间对彼此的权力事项相互背书,其决议在此后的执行阶段自然不会受阻,如此,最高国务会议的“决议案”——或者说是决定会议的国家主席——变成了实际上的权力垄断者。
    而被问及设置国家主席的原因时,毛泽东曾答复为了在议长和总理之间缓冲平衡,是为了国家更安全的考虑。如此,便也属于常规的政治制度设计,无可厚非。但是问题恰恰不止于此。结合制宪背景来看,早在1953年,即制定1954年宪法前夕,有关人事问题的矛盾已经逐渐凸显。毛泽东在审阅《中共中央决定成立财经、政法、外事、科学、文教各小组的通知稿》时,加写了职权划分。1958年8月24日毛泽东提出“不靠法律,而靠决议,靠开会”、“人大、国务院有一套,我们(各小组)有另一套”。此外,在同年10月10日的六中全会上,毛泽东辞去了主席职务,但并未放弃领袖的地位和权力,甚至领袖的权力还可以超越宪法的限制。1959年刘少奇担任国家领导人后在军事领导权上与尚且担任军委主席的毛泽东产生权力纠葛,政治冲突开始公开化。由此可见,1954年宪法通过最高国务会议将两种不同统治方式进行糅合,常规的治理模式和超越宪法体制的卡里斯玛并存,从而也给自身种下了毁灭性的的因素。
    四、1975年宪法和1982年宪法的危机性问题
    如果说1954年宪法是一部集权宪法,那么1975年宪法、1978年宪法就是党政不分、一元体制的宪法,1982年宪法则是党政军分离的宪法。但1982年宪法也并非完美无缺,1989年风波即是明证。直到1991年“党、军委、国家主席合一”的新体制建立,仿佛又重新走上了1954年宪法的路子。但这只是一种微乎其微的仿佛,毕竟,当今的宪法既没有最高国务会议,也没有历史重演的特殊人格。


    翟老师做总结时说到,政治宪法学面临的很多问题既不是纯粹的政治问题,也不是纯粹的规范问题,借助于还原历史,许多问题才能认识的更清晰。之后,余军教授对翟老师的文章表示高度赞扬,尤其强调其可读性、分析框架和论述方式的新颖性、独创性。余教授还建议大家做宪法学研究,不妨多从时间的维度进行彻底的、现实的解释,弥补规范过度、解释不足的缺陷。最后,翟老师热情解答了在座各位同学“如何确立了历史角度切入宪法问题的研究范式”、“基本权利在历部宪法中的延续性”、“对国家机构的研究有哪些方向可以把握”等多个问题,并引经据典地表达了“真正的人民权利在于宪法正文中决定这些权利能否实现的政体内容”、“宪法上难以处理的宪法危机源于党的领导和人民当家做主的关系未被解决好”等全新观点,大大充实了讲座的内容,使得本次讲座在同学们热烈的掌声中圆满结束。