图为清华大学法学院教授 王振民
我今天发言的题目是“立法与国家治理现代化”。国家治理现代化的重点和关键是打造一套基于规则的治理体系，提高基于规则治理的能力。规则的最高表现形式是法律。因此从某种意义上讲，国家治理现代化就是法治化，把国家治理方方面面的事务用法律的形式来展现和落实。而法治化的第一个环节是立法，立法的数量和质量直接决定国家治理现代化的进程和质量。我国立法在过去40多年取得了巨大成就。党的十一届三中全会后，1979年第五届全国人大第二次会议揭开了我国大规模立法的序幕，一次制定了《刑法》、《刑事诉讼法》、《民事诉诉法》等七部大法，填补了我国立法的长期空白，补上了一些急需的法律。1982年宪法颁布实施之后，整个国家的立法更是进入快车道。中国特色社会主义法律体系2010年基本形成并不断完善发展，彻底改变了“无法无天”的局面。特别是近年来，我国立法的速度和质量更是明显提升，立法的技术和艺术日臻成熟，一大批急需的法律能够高速度高质量出台实施，迄今全国人大和全国人大常委会已制定了281部成文法律，行政法规和地方性法规更多。今年五、六月全国人大和全国人大常委会接连出手建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制，联袂完成香港国安立法，“一法安香江”的效果十分明显，成为运用法治思维和法治方式维护国安、治国理政的典范。四十多年来，我国立法取得的巨大成就支撑了改革开放和现代化建设，为国家治理现代化打下了坚实的法律基础，提供了重要的法治保障。我们难以想象如果没有这近300部法律的制定实施，我国改革开放和现代化建设如何进行？
在看到成绩的同时，我们也应看到差距，即目前立法状况还不能很好适应国家治理现代化的需要。这可以从三个方面来看，第一个方面是立法的数量。尽管我们不追求数量，但数量始终非常重要。我国用了四十余年的时间，制定了280多部法律，成绩显著，但与一个健全法律体系的要求仍存在较大差距。数年前我去韩国国会拜访，问及他们制定了多少部成文法，得到的答复是1000多部。同样处于成文法体系下的澳门也有近千部成文法。香港是判例法体系，但即便在判例法体系之下，香港也有630多部成文法。我观察世界发达经济体制定成文法的数量都在1000部上下。相比之下，我们的280多部法律仍有很大差距。根据改革开放、国家安全和现代化建设需求，未来要制定的法律（有些已经列入立法规划）就有数百部，包括短期、中期和长期，很多属于中长期规划。如果按照过去40年的立法速度和方式，这数百部法律要完全制定出来至少需要50年的时间，更不要说还有很多不时之需、要求紧急立法的事项！换言之，在未来几十年时间里，在这数百部法律覆盖的范围内，很多事项在相当长时间内仍将长期处于无法可依的状态！立法的需求非常旺盛，但立法步伐跟不上需求的日益增长，依法治国长期面临法律供应跟不上的局面。特别是随着全面依法治国和国家治理现代化的不断深入，国家法治化程度的不断提升，全社会特别是领导干部和人民群众法治观念的不断增强，很多事情需要由政策转化为法律才能贯彻实施，不转化为法律就“无法”办事。由于法治思维的普遍提升，现在如果法律无明文授权，没有人再愿意冒着法律风险去做事。如何解决立法数量不够的问题，在未来相当长时期仍将是一个非常突出的问题，直接影响我们在法治的轨道上推进国家治理现代化的进程。
第二个方面是立法的质量问题。必须承认从立法的质量上看，近来年我国立法总体质量有很大提高，有些法律的立法质量还是比较高的。但是国家治理现代化对立法精细化的要求也越来越高，目前有不少立法还难以满足这样的需求。比较域外法治发达国家或地区很多立法，一部法律动辄上万字乃至数万字，而我们很多立法则过于简单，只有几十条、几千字。政府部门很难依照如此简单的法律行政和治理，依法行政就很难落实。过去我们常说立法宜粗不宜细，但要契合国家治理现代化的需求，立法应宜细不宜粗。再比如我们很多法律条款没有主语，只规定了要做的事情，没有规定谁去做。我时常看一些立法草案，发现这是一个非常普遍的现象。我建议立法起草部门先加上所有的主语，有些地方或者部门表示主语加不上去。加不上主语就说明问题没有解决，权责关系不清晰。如果不规定主语，立法的目的何在？立法是为了解决问题而非回避问题，回避主语就是回避问题、回避责任，就是回避法律的基本功能。法律就是要权责分明，明确权利义务关系。倘若实在明确不了，就说明立法的时机尚未成熟。总之，我们立法的质量仍有待大大提高。
第三个方面，也是非常重要的一个问题，即立法和治理、立法和改革、立法和行政“两张皮”的状况应当改变。立法与改革、治理不是同一批人，立法者不参与治理，而治理者参与立法的也不充分，这就使得法律与治理、法律与改革无法融为一体，导致“两张皮”，进而通过国家立法推动国家治理现代化的目标就难以实现。一些党政领导干部认为，法律是法律部门的事情，现在都有法律部门了，这是一个进步。上级要求学法律的时候就学一学，平时工作的时候就把法律扔到一边，该怎么干还怎么干，造成本地行政与法律常常脱节，互不搭界。这样法律就发挥不了治国理政载体和重器之功能作用。将来要逐渐做到依法行政是行政的唯一方式，依法治理是治理的唯一方式，法律与治理、法律与改革应当合二为一，形成整体合力。
最后我想提几点建议。第一个建议是立法机关本身的改革。在各项改革中首先要改革立法的制度体制，改革立法机关的构成和工作方式方法。立法机关要适应国家治理现代化的需要，适应改革开放对立法的需求。要增加立法机关开会的次数，增加人大常委会专职委员的人数，使人大常委会能经常性、常态化、高质量地开展立法工作，以满足国家治理现代化对立法的需求，大大提高立法的精细化、科学化程度。
第二个建议是要高度重视行政立法和地方立法。受许多客观条件的限制，全国人大、全国人大常委会的立法很难短时间内满足治理现代化的需要。要解决在大量领域长期无法可依或法律不够精细化的问题，需要依靠行政立法和地方立法，尤其是行政立法。因此行政立法的步伐要跟上，以填补国家法律不足，填补国家不能及时立法的空白，地方立法也是如此。目前立法权已下放到设区的市，这方面已有很大改革，但需要进一步改革，地方人大、地方人大常委会的结构和工作方式也要适应国家治理现代化对规则的实际需求，加快立法步伐。
第三个建议是改变立法与治理“两张皮”的现状，即立法必须以治理为导向。要使立法与治理更加紧密地融为一体，制定法律后要将法律运用于治理实践，运用于解决问题。要转变立法观念与思路，立法必须是应用导向的，这样才能通过立法不断推动国家治理现代化的进程。
文稿整理：陈雨轩
审稿：王凌皞、林炜莛
摄影：高兴就好团队
